UNGASS 2016: de la oportunidad al oportunismo

UNGASS 2016: de la oportunidad al oportunismo

Según el diccionario de la Real Academia Española la oportunidad se entiende como la existencia de una “circunstancia conveniente”, mientras que el oportunismo remite al aprovechamiento de aquella circunstancia para obtener “el mayor beneficio posible”. La reciente (abril 19-21) y tercera Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas en torno a la cuestión de las drogas (UNGASS) prometía constituirse en una oportunidad propicia para repensar y reorientar la cuestión de las sustancias psicoactivas ilícitas en un sendero distinto al prohibicionismo vigente. Sin embargo, un balance preliminar muestra que se trató de una cumbre oportunista en la que los defensores del statu quo lograron abortar  las aspiraciones de transformación efectiva en la materia.

Previo al cónclave una conjunción de factores había puesto en entredicho el régimen internacional de drogas ilícitas (RIDI). En 1990 y 1998 se efectuaron la primera y la segunda Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas en torno a las drogas. La primera UNGASS se llevó a cabo en medio del ocaso de la Guerra Fría–en particular con el desmoronamiento del comunismo en la Unión Soviética y Europa Oriental–y de la profundización de la “guerra contra las drogas”–en especial en términos de la política anti-narcóticos de Estados Unidos respecto a América Latina.

El acento se colocó en las medidas punitivas centradas en el control de la oferta: se impuso el enfoque sobre las drogas en tanto problema de seguridad. De manera sucinta, UNGASS 1990 se trató de la imposición de una racionalidad coercitiva: las voces alternativas y/o disidentes fueron escasas y desatendidas; Estados Unidos (acompañado por muchos países de Oriente) parecía contar con la capacidad de avanzar su versión del prohibicionismo ante una Europa y una Latinoamérica con limitada voluntad de coordinar una perspectiva común y distinta.

Pronto se pudo observar que los resultados efectivos de una prohibición agresiva eran magros. En ese contexto, los países latinoamericanos comenzaron a solicitar una revisión de la estrategia predominante, reclamando políticas más orientadas a frenar la demanda. El cónclave de 1998 mostró, de cierta forma, un compromiso: nociones como el “planteamiento equilibrado” y principios como el de la “responsabilidad compartida” hicieron parte de los debates y de la declaración final. La “responsabilidad compartida” contribuyó a despolarizar, parcialmente, la polémica inter-estatal en cuanto a la lucha anti-narcóticos, facilitó el logro de algunos ajustes en las políticas públicas contra las drogas y permitió un intercambio más amplio entre los actores sociales localizados en los diferentes países y afectados por el avance del fenómeno de las sustancias psicoactivas ilícitas. Sin embargo, no contribuyó a modificar la esencia de la cruzada anti-narcóticos. En realidad y con el tiempo, la co-responsabilidad contribuyó a “normalizar” la “guerra contra las drogas”; una guerra que fue incorporando algunas pocas “zanahorias” al arsenal de “garrotes” tradicionalmente implementados.

En 2009, cuando se efectuó la evaluación de la década en materia de lucha anti-drogas, se anunció que en 2019 se efectuaría una nueva Sesión Especial de la ONU. No obstante, y debido en gran medida a las posturas de varios países de América Latina (por ejemplo, Colombia, Uruguay, México y Guatemala) se procedió a adelantar la cumbre. En ese marco, resulta clave evaluar cómo se arribó a esta nueva UNGASS y que muestra la declaración política final del encuentro.

Un modo de acercarse a entender UNGASS 2016 es a través de examinar las posturas de los estados y las sociedades en la materia. Los estados han desplegado una conducta variada en el que en algunos casos se observa una relativa consistencia entre las medidas internas y las posiciones externas y en otros una inconsistencia entre un plano y el otro. Por ejemplo, China y Rusia han coincidido, de hecho, en practicar y promover enfoques notoriamente punitivos frente al fenómeno de las drogas, tanto adentro como afuera. Algo semejante ha caracterizado el discurso y la praxis de países de Medio Oriente. Por su parte, Uruguay, República Checa y Portugal han estimulado doméstica e internacionalmente enfoques algo más permisivos. A su vez, Estados Unidos, en tanto país federal, ha mostrado en años recientes una actitud más dispuesta hacia decisiones estaduales favorables a la legalización de la marihuana e inclinada a desplegar algunas medidas en sintonía con una política de reducción de daños, mientras en el terreno internacional no estuvo dispuesto a auspiciar cambios de envergadura. Un país unitario como Colombia, por su parte, tiene leyes y prácticas muy represivas en materia de drogas, pero en el campo internacional promovió transformaciones al paradigma vigente.

En forma concomitante hay países que, independiente de la orientación ideológica del gobierno de turno, han optado por un perfil alto o bajo en los debates anteriores a la tercera UNGASS; tal el caso de México (alto perfil) y Brasil (bajo perfil). Paralelamente, ha habido países más moralistas o pragmáticos en su abordaje del asunto de las drogas a nivel interno y ello se ha expresado también en el ámbito internacional, tal el caso de Suecia y Holanda, respectivamente. Asimismo, si bien Europa podría exhibir, en líneas generales, una política menos agresiva en materia de drogas, lo cierto es que ya en 2014 se advertía que estaba bastante distante de las recientes discusiones sobre el tema; algo que se hizo evidente entre finales de 2015 y comienzos de 2016.

Un dato importante lo constituye la cuestión de las “nuevas amenazas”; en especial el entrelazamiento entre drogas ilícitas, delincuencia organizada y terrorismo. Ese vínculo fue objeto de mención en varias ocasiones en los distintos organismos de Naciones Unidas. Pero llegó al seno del Consejo de Seguridad de la ONU en tanto tema de debate formal en diciembre de 2009 en el marco de lo que se consideró el reto a la seguridad internacional generada por el narcotráfico y a iniciativa de países del África. Ello, a su turno, era el resultado de crecientes inquietudes expresadas en particular por naciones de África occidental. Este tipo de aproximación que asume una intersección acechante entre distintos tipos de problemas la reafirmó el actual Director Ejecutivo de UNODC, Yury Fedotov. Tiempo después, a finales de 2014, otra vez el Consejo de Seguridad retomó el asunto en el contexto de la lucha simultánea contra el terrorismo y la delincuencia organizada transnacional en momentos en que la presidencia del Consejo era ocupada por Chad. En esencia, la violencia derivada del auge del narcotráfico en África occidental llevó a las naciones del área a enfatizar más la dimensión de seguridad del asunto de las drogas.

En cuanto a la sociedad civil internacional su papel fue muy activo y asertivo en los debates previos a UNGASS 2016. En su gran mayoría las ONGs, expertos y movimientos que han dado un seguimiento a los encuentros preliminares en Viena (principalmente) y New York señalaron los costos y equívocos del paradigma prohibicionista y aportaron argumentos e iniciativas alternativas. El tono y alcance de las propuestas fue más reflexivo que desafiante y más reformista que radical.

En esencia, durante los dos años anteriores a esta cumbre de abril de 2016 pareció existir un amplio reconocimiento internacional—de parte de algunos estados y múltiples actores no gubernamentales—acerca de que se necesitaba algún tipo de cambio en el RIDI. Si se consideran tres tipos de cambio—re-estructurar el régimen en su totalidad, reformular pilares y principios importantes o retocar ciertos aspectos y prácticas en materia de drogas—UNGASS 2016 se caracterizó por lo último: retoques menores y puntuales en el marco de una eventual apertura a determinadas medidas alternativas y de modo selectivo a nivel nacional pero no en plano colectivo o global. Con ello se desperdició la oportunidad de dar un paso algo más ambicioso.

El documento final refleja lo anterior. Como en las declaraciones políticas de 1990 y 1998, la tercera UNGASS reafirmó la búsqueda de una “sociedad libre” de drogas: una propuesta quimérica que ha probado ser (y será) irrealizable. Nuevamente, como en la segunda UNGASS, se reconocieron los logros (así hayan sido muy escasos) y desafíos (todavía cuantiosos) en la materia; se validó una aproximación integral (en lo que hace a las políticas públicas) y balanceada (en cuanto a la demanda y oferta) aunque nada de ello haya acontecido en las últimas décadas; y se reivindicó la cooperación internacional (básicamente inter-estatal) para enfrentar un fenómeno cada vez más complejo y cambiante. A su vez, se reforzó el valor de las convenciones de 1961, 1971 y 1988 sobre drogas. En las 27 páginas del texto no se hace mención alguna a una política favorable a la reducción de daños; esto es a una práctica más sensible frente a los efectos que producen las drogas en individuos, familiares, barrios y ciudades. Sí se menciona en nueve ocasiones a la “delincuencia organizada” y tres a la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, así como se nombra en tres ocasiones al terrorismo. Asimismo, se consigna que los estados tienen la “suficiente flexibilidad para formular y aplicar políticas nacionales en materia de drogas con arreglo a sus prioridades y necesidades”.

En breve, no se avanzó significativamente respecto al desmantelamiento del prohibicionismo inherente al RIDI aunque se contemplan eventuales espacios, en “conformidad con lo dispuesto en los tres tratados de fiscalización internacional de drogas”, para el ensayo de experimentos localizados y específicos en una dirección regulatoria.

En ese marco, el oportunismo se expresó mediante la preservación del statu quo; algo en lo que, por razones distintas y con lenguajes diferentes, coincidieron Washington, Beijing y Moscú. Es probable, a su turno, que a posteriori de UNGASS 2016, una serie de gobiernos claves de Occidente y Oriente, e incluso del Sur, remarquen que la principal amenaza actual sea el crimen transnacional (por su lazo con el negocio de las drogas y las formas de terrorismo, así como por sus consecuencias sobre la fragilidad e inestabilidad de los estados) y que se debe procurar un consenso para su enfrentamiento desde una perspectiva que haga hincapié en la dimensión de la seguridad. Puesto en otras palabras, la “guerra contra las drogas” se considerará de algún modo perimida, la “guerra contra el terrorismo” se asumirá como inexorable y la “guerra contra la delincuencia organizada” se tornará en el leitmotiv de una nueva cruzada. Estados Unidos y la Unión Europea han venido subrayando el avance de la criminalidad de alcance global y sus secuelas deletéreas. Rusia y China, guerreros activos en materia de drogas, son proclives a inclinarse a favor de medidas represivas contra la delincuencia organizada pero evitando que ello vulnere su soberanía. Los argumentos en torno al auge de la criminalidad y su relación con el riesgo producido por la instauración de estados fallidos son compartidos por muchos países de África. Si Latinoamérica acepta, resignadamente o a regañadientes, que el tema de la delincuencia organizada transnacional es un problema de seguridad y no de gobernabilidad, será, más temprano que tarde, escenario de aquella “nueva” cruzada que remplazará, de manifestarse, a la fútil y onerosa “guerra contra las drogas”.

Autor Juan Gabriel Tokatlian
Edición OpenDemocracy.net, 2 de mayo 2016
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